Concesiones (o Asociación Público Privada - PPP)

En el último tiempo se ha discutido mucho sobre las concesiones de obras públicas. Sin ir más lejos, se puede ver la opinión de El Mercurio en una editorial y la de Revolución Democrática ambas sobre el mismo tema, con algo más de un mes de diferencia, y con opiniones yuxtapuestas.

Además, la decisión de construir el Puente sobre el Canal de Chacao como obra pública tradicional y no como concesión argumentando que los costos serían significativamente menores (menores gastos de financiamiento debido a que el estado puede endeudarse a tasas menores que un privado, ver editorial de El Mercurio), ha puesto en duda
esta forma de contratación. Si a esto se suma el poco interés mostrado por las posibles concesionarias por el que es probablemente el proyecto más relevante y atractivo a concesionar de los últimos años (recibiéndose únicamente 2 ofertas), se puede concluir que la industria de las concesiones no está pasando por su mejor momento, al menos para la opinión pública.

Por esto, creo que es relevante plantear algunas ideas para que las personas sin mucha formación en el tema puedan entender la polémica y opinar al respecto.

Espero en esta y las próximas columnas explicar ciertos conceptos relevantes y complementar con algunos ejemplos. Algunas de las ideas que escriba serán propias. Otras, escuchadas de alguno de los grandes profesores que tuve en el (Diplomado en Concesiones dictado por la UAI).

Si bien todos estamos familiarizados con el término concesiones e intuitivamente sabemos a qué se refiere, creo que se debe comenzar por la definición formal. Antes que eso, una aclaración. Si bien la ley chilena habla de concesiones, en el mundo se está utilizando actualmente el término asociación público privada (o por sus siglas en inglés PPP). A no ser que se explicite de otra manera, utilizaré ambos términos como sinónimos, aunque en estricto rigor no lo son.

Tomando la definición del Banco Mundial, las concesiones (o PPP) son un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos  compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública.

La concesiones se financian en algunos casos por pago de usuarios (por ejemplo, a través de un peaje en una autopista) y otras veces por pagos del Estado (a través de traspaso de bienes, pago único, subsidio o ingresos mínimos garantizados).

Ahora, uno se pregunta, ¿cuál es la idea de concesionar? ¿Por qué no construye directamente el Estado? Seguro es más barato que tener que si lo hace una empresa, que además querrá recibir utilidades por su trabajo.

Las concesiones tienen varios beneficios, siendo los principales:

-          Transferencia de riesgos al privado, especialmente los que éste puede manejar mejor (por ejemplo, riesgos comerciales).

-          Corrige el sesgo crónico del sector público contra la conservación, permitiendo mantener infraestructura en un estado adecuado.

-          Es una herramienta de disciplina contra los elefantes blancos (si el proyecto está sobredimensionado o no hace sentido, ningún privado querrá invertir).

-          Es una herramienta que permite y genera modernización del Estado (que debe estar a la par de los privados que son contraparte).

-          Facilita el manejo de catástrofes (por ejemplo, después del terremoto del 27F, las autopistas concesionadas fueron reconstruidas rápidamente).

-          Facilita el cobro a usuarios (es razonable pensar que, en una obra pública, las autoridades de turno podrían verse tentadas de no subir, bajar o eliminar los peajes por distintas razones).

Me imagino que a muchos les llama la atención la ausencia de lo que a priori uno pensaría que es el principal beneficio de las concesiones, que es que permiten construir cuando el Estado no tiene presupuesto para hacerlo. Esto no siempre es así. Si hay razones para pensar que el Estado puede no tener disponibilidad presupuestaria en el presente pero sí lo tendrá en los años siguientes, este razonamiento podría ser correcto.

Lo que hacen las concesiones no es generalmente evitar que el Estado invierta, sino que sólo difiere dichas inversiones. En muchos casos, el Estado se podrá ver tentado a concesionar una gran cantidad de proyectos, pensando que son “gratis” para el gobierno de turno. Sin embargo, lo que se está haciendo es hipotecar el presupuesto futuro, ya que en los años posteriores se deberán pagar subsidios, seguros de ingresos mínimos, pagos por el uso de infraestructura, etc. Esto es, por ejemplo, lo que ocurrió en Portugal, donde se construyó mucho mediante dicho mecanismo prácticamente quebrando el Estado unos años después.

Espero que ahora tengan mayor información sobre este importante tema, analizando, por ejemplo, cuándo conviene concesionar o cuándo construir mediante obra pública. Además, es mi intención en las columnas siguientes que escriba ir dando más luces y explicando con mayor detalle el gran debate que ha surgido alrededor de este tema en los últimos meses.